Participación social en la política de calidad del aire de la Zona Metropolitana del Valle de México
R. Huacuz Elías, C. Ph.D.
rhuacuz@colmex.mx
Abstract:The following paper is a summary of my thesis paper: social participation in environmental politics of quality of air in Mexico City; and describe the important role to play non-profit sector in protecting the environment and preserving quality of air beyond technical and scientific proposals.
Keywords: Democracia ecológica; Participación social; Gobernanza ambiental; Calidad del aire.
Introducción
El deterioro en la calidad del aire en las grandes zonas metropolitanas obliga a realizar acciones para evitar y corregir este serio problema; desde la perspectiva oficial se establece que las nuevas tecnologías pueden reducir la contaminación, sin embargo existen propuestas sociales que podrían mitigar el problema. Las cuales incluyen mayor participación social como uno de los elementos en donde los individuos o grupos organizados de individuos, forman parte de la definición o construcción del problema, para ofrecer alternativas sociales en el manejo integral del tema, con lo que se fortalecerían los mecanismos democráticos en los problemas ecológicos. El diseño de la política de control a la contaminación atmosférica requiere de una participación social amplia y extensa como una variable significativa, en la formulación, puesta en marcha, seguimiento y control de la política ambiental, particularmente en los programas para el control de la calidad del aire en la ZMVM.
El contenido de este trabajo sintetiza mi tesis doctoral Política de calidad del aire y participación social en la Zona Metropolitana del Valle de México: Entre las soluciones técnicas y las propuestas sociales (Huacuz, R. 2009) e incluye el análisis de tres temas entrelazados: el primero de ellos es sobre el problema de contaminación atmosférica y de mala calidad del aire en la Cuenca del Valle de México; el segundo es sobre la gestión de la política ambiental en la ZMVM, y finalmente sobre el desarrollo de la participación social en la problemática de calidad del aire.
Metodología
El supuesto inicial de esta investigación estableció como hipótesis central que la política de la calidad del aire adolece de una participación social activa, tanto para la definición del problema, como para la puesta en marcha de planes y programas que garanticen una mayor equidad y justicia ambiental, ya que el Estado mexicano conserva rasgos de autoritarismo y centralismo fuertemente enraizado en su cultura y prácticas sociopolíticas, y a pesar de los recientes cambios político-administrativos en su estructura, siguen subsistiendo decisiones unilaterales y selectivas en la formulación de las políticas ambientales, al margen de los intereses colectivos y en detrimento de su legitimidad y eficacia. Las preguntas generales de la investigación que dieron paso a diferentes objetivos de trabajo fueron:
1 ¿Cómo influye la participación social en la política de calidad del aire en la ZMVM?
2 ¿Cómo se promueve e incentiva su participación y cuáles son los principales actores que confluyen en el tema?
3 ¿Qué garantías y derecho a la información tiene el sector social? Finalmente, fue importante saber si la participación social influye en mejorar la calidad del aire en la ZMVM.
El trabajo de campo se desarrollo bajo la metodología cualitativa, los principales instrumentos para la recolección de datos fueron dos tipos de entrevistas en profundidad una para OSC y otra para expertos (ambas entrevistas son semiestructuradas y forman parte de un ejercicio intelectual que permite complementar las relaciones entre los elementos históricos y bibliográficos que se presentan en el trabajo de tesis) así como participación en distintos eventos para complementar la información documental (Atkinson y Silverman,1997; Bogdan y Taylor, 1996). La propuesta metodológica para evaluar el trabajo de campo y las entrevistas para determinar la presencia de una participación selectiva o social que tienda hacia la construcción de una democracia ecológica, retoma el trabajo realizado por la Red Iniciativa de Acceso- México en su estudio Situación de acceso a la información, a la participación y a la justicia ambientales en México 2004. (Iniciativa de acceso México, 2004) bajo cuatro variables de análisis:
1. Acceso a la información ambiental gubernamental.
2. Mecanismos de participación social.
3. Justicia y democracia ambiental.
4. Fortalecimiento de las OSC.
Discusión y resultados
El contenido del trabajo de investigación se compone de cinco capítulos y un anexo metodológico. El supuesto inicial señala que la política de calidad del aire adolece de una participación social activa que garantice una mayor equidad y justicia ambiental; además pretende exponer que existe una debilidad institucional en la política ambiental mexicana para desarrollar este planteamiento. El capítulo I es una exploración general sobre el debate actual del concepto de democracia, particularmente la propuesta de “democracia ecológica”; en segundo lugar se presenta un análisis conceptual sobre la participación social, lo cual conduce a revisar la discusión de las características de las políticas públicas en materia ambiental. En el capítulo II se presenta una reflexión crítica de los mecanismos actuales de participación que la ciudadanía enfrenta en la construcción de las políticas para la prevención y control de la contaminación atmosférica en México, en el marco de las estructuras de procuración de justicia ambiental, en los ámbitos internacional y nacional. Se reconoce que el Estado está transitando por una débil estructura institucional y se plantea la necesidad de enmarcar el tema dentro de la capacidad institucional, entendida como las reglas de juego -formales e informales- en que se estructuran las relaciones entre individuos, grupos de individuos y el gobierno, para consolidar el desempeño de este sector ambiental. El capítulo III es un análisis general de la gestión intergubernamental de la calidad del aire en la Zona Metropolitana del Valle de México (ZMVM), para determinar el grado de actuación e influencia que tiene el sector social en el diseño, promoción y seguimiento de
las actuales políticas ambientales contra la contaminación del aire en este lugar; ello tendrá la finalidad de la realización de un análisis crítico y valorativo del contexto para determinar la validez de la hipótesis inicial sobre la débil participación social en la política de calidad del aire. En el capítulo IV se determina el contexto territorial y social del problema, se analiza el tipo de participación dentro de los distintos planes y programas existentes y se plantea contrastarlo con la revisión de algunos de los efectos observados en el trabajo de campo. Por último, en el capítulo V se presentan los resultados extraídos del trabajo de campo en un análisis de las entrevistas realizadas, para determinar las características de la participación social en la política de calidad de aire en la ZMVM, y poder presentar diversas conclusiones finales que arrojó esta investigación.
Conclusiones
1. El desarrollo de la investigación documental y las entrevistas semi-estructuradas de un importante número de actores involucrados en el tema me llevó a modificar el supuesto inicial. En las últimas cuatro décadas han existido fluctuaciones en la relación sociedad-estado: en algunos momentos se ha incrementado la participación, por ejemplo, en las etapas que coinciden con la elaboración de programas de mejoramiento de la calidad del aire en la Zona Metropolitana de la Ciudad de México. En estos lapsos temporales, un nutrido grupo de organizaciones sociales se han involucrado en la definición y puesta en operación de las programas para mejorar la calidad del aire en la ZMVM; en otros momentos, cuando el tema ha pasado a segundo término, se dejan a un lado sus propuestas y pareciera que se diluye la participación de algunos sectores sociales.
A pesar de que el marco institucional se ha fortalecido, la participación social en el tema más bien responde a la construcción o reconstrucción social del problema, como lo han demostrado algunos trabajos de investigación, en donde los actores sociales formulan y definen el problema por diversas circunstancias, entre las que destacan el proceso de legitimación en el diseño de la agenda ambiental, las relaciones de poder, la capacidad de presión de los grupos de interés, los sesgos culturales, los medios de comunicación y las actitudes y valores de los decidores públicos, y finalmente, la interrelación familiar o conflictiva que se establezca entre los actores sociales.
El problema de participación social se agudiza en la medida en que la extensión territorial de la mancha urbana abarca otros municipios del Estado de México,; por ejemplo, la movilidad social no tiene referente territorial, los problemas urbanos que requieren de la colaboración vecinal se ven limitados cuando su contexto territorial se extiende entre diversos municipios y delegaciones en donde las acciones de política ambiental no tienen una colaboración compartida, los diferentes gobiernos locales, generalmente son espacios en donde los principios de objetividad, transparencia y derechos a la información ambiental generalmente son sacrificados por acciones de compadrazgo o la urgencia en dar respuesta a las demandas fundadas en visiones parciales o sesgadas, por lo que abunda la ilegalidad y la corrupción en materia ambiental; bajo estas circunstancias el problema de contaminación atmosférica pareciera irresoluble en el corto y mediano plazo, por más recursos técnicos y científicos que se desarrollen e implementen.
2. Por otra parte, consideraba como un supuesto hipotético la existencia de decisiones unilaterales en la formulación de las políticas ambientales al margen de los intereses colectivos; sin embargo no todo es así, es importante matizar esta afirmación. La investigación muestra distintos ciclos de participación en periodos en donde los actores sociales tienen una incidencia más directa en la toma de decisiones y otros en donde disminuye considerablemente esta participación. Actualmente, la participación en el tema se encuentra restringida a grupos selectos de individuos identificados como expertos en el tema, por el discurso altamente especializado que dominan. Sin embargo, han surgido nuevos instrumentos normativos para contrarrestar la centralidad en el diseño de la política ambiental, lo que permite corregir el planteamiento inicial respecto a la centralidad de la política de calidad del aire, ya que en la interacción del entramado complejo de intereses entre individuos o grupos de individuos a lo largo del tiempo –como se ha visto en el análisis desarrollado en los capítulos II y III–; ha existido la necesidad de descentralizar el tema y plantearlo como una acción horizontal (intergubernamental) para incrementar el éxito de las propuestas. Sin duda, la participación social es uno de los principales componentes que permiten mejorar la calidad del aire; las autoridades en el tema saben que las propuestas sociales, como parte de sus prácticas cotidianas de política ambiental, mejoran y amplían el desempeño de credibilidad ante los grupos sociales, tal como se ha mostrado en el capítulo III, sobre el problema de contaminación atmosférica y la gestión
pública en la ZMVM; con el avance en este sentido de los programas contra la contaminación atmosférica.
3. La propuesta metodológica del trabajo de tesis que permite corregir estos planteamientos, implicó el desarrollo de varios objetivos. Entre éstos destaca el desarrollo conceptual de conceptos como: democracia ecológica, gobernanza ambiental y el de participación social desarrollados con este fin en el capítulo I sobre Democracia ecológica.
Cuando las decisiones las toman y ejecutan aquellos representantes electos del gobierno, a quienes los ciudadanos delegan la mayoría de las tareas y cuando estas acciones son resultado sólo de una pequeña élite, que legitima su poder con el voto que le ha otorgado la ciudadanía, estamos ante una democracia representativa; pero cuando existe una postura más incluyente de los ciudadanos en todas las acciones del gobierno, cuando se garantizan efectivamente todo tipo de derechos (civiles, culturales, económicos, políticos, sociales), principalmente el de ser informado y en donde la libertad de expresión y participación es fundamental, estamos ante una democracia participativa. La evolución de este tipo de democracia hacia una en donde el medioambiente pasa a ser uno de los temas centrales de las acciones administrativas, técnicas y científicas del Estado, en donde la relación hombre-naturaleza se reintegra bajo los contextos variados que la naturaleza proporciona, estamos hablando de la propuesta de democracia ecológica. Esta propuesta de democracia busca revertir las tendencias de deterioro del los ecosistemas terrestres y mejorar las condiciones económicas y sociales de la población, reivindica la diversidad biológica y cultural, bajo el reconocimiento de la existencia de una múltiple gama de actores sociales con múltiples discursos y que se interrelacionan para producir decisiones que son fruto de la deliberación y del consenso.
Lograr insertar esta propuesta paradigmática de democracia ecológica en el contexto actual, implicó, para otros países, cambios en sus estructuras de política y participación, en donde se incluyeron más debates y discusiones, no sólo en el sentido de legitimidad, sino también; previamente a la toma de decisiones, desde las estructuras de gobierno transfronterizas (que es el contexto en el que ha surgido el concepto). El fomento de comités ciudadanos, con nuevos procedimientos democráticos, que estandaricen esquemas de participación colectiva, en donde se garantice una participación legal efectiva para cada ciudadano y mayor inclusión de las propuestas que surgen de la sociedad civil, es el camino para lograr la democracia ecológica como señalaron algunos de los grupos sociales entrevistados.
En México, son pocos los avances de la política ambiental en este sentido: en ocasiones la política ambiental se presenta contradictoria por el tipo de acciones que el gobierno emprende; por ejemplo, se busca el incremento en la demanda de combustibles fósiles con mayor extracción petrolera y creación de refinerías; y se demoran normas de eficacia para el consumo de combustibles, así como normas para el fomento de eco-tecnologías que fomentarían las llamadas tecnologías verdes. Y se centran en propuestas científicas dejando de lado las propuestas que provienen del sector social, Estas propuestas, como previamente se ha señalado, buscan reducir la dependencia en el consumo de combustibles fósiles, limitar la expansión de la mancha urbana sobre las áreas de conservación, reducir el flujo vehicular, en síntesis reevaluar nuestro estilo de vida, relocalizar nuestras actividades de producción y consumo y reconceptualizar nuestros referentes de crecimiento y desarrollo.
Pese a lo anterior, prevalece un claro avance en las acciones tendientes al fortalecimiento de la participación social y la evolución histórica de movimientos que fomentan la justicia ambiental así lo demuestra. Existen diversas acciones tendientes a mejorar la calidad del aire en la ZMVM que comprenden diversos niveles de participación, y que van desde una simple consulta o iniciativa, hasta procesos de concertación y gestión; sin embargo, para lograr la propuesta ecológica de democracia antes descrita es fundamental avanzar hacia los niveles superiores de participación deliberativa en las acciones más importantes de la política de calidad del aire; en este esquema ideal los ciudadanos informados deberían de colaborar y debatir activamente con los representantes gubernamentales en el control, seguimiento y supervisión de las acciones de esta política.
4. Otros de los objetivos planteados implicaron analizar el marco institucional y de gestión intergubernamental para la prevención y control de la contaminación atmosférica en la ZMVM (capítulo III y IV), dentro de los cuales tiene lugar la participación social. Si bien la gestión de la calidad del aire contempla una serie de criterios que rigen el ejercicio de esta política ambiental, el análisis realizado apunta hacia una inadecuada actuación de diversas dependencias; el problema no es por falta de recursos económicos que impidan lograr las acciones previstas en los instrumentos rectores como el Proaire, ya que como pudo constatarse con la investigación, se han invertido millones de pesos en diferentes etapas y sólo se ha postergado el incremento de varios contaminantes. Nuestro estilo de vida, la dinámica de crecimiento poblacional y su distribución geográfica dentro de este territorio, propicia patrones de movilidad y consumo que inciden en el problema. Por otra parte, los componentes políticos, de coyuntura social, la corrupción y el desinterés de algunas autoridades y la apatía de las distintas comisiones creadas para abordar el tema, así como otros problemas ambientales de mayor atención, hacen constatar la necesidad de abrir mayores canales de diálogo con la sociedad, para enfatizar no sólo la atención técnico-científica del problema, sino también las alternativas que ofrecen las perspectivas sociológicas y antropológicas presentes en el discurso de los grupos ecologistas más radicales.
El problema de calidad el aire escapa, por su propia naturaleza, a una gestión territorial limitada como señalaron diversos actores sociales; la interacción de distintos ámbitos de gobierno dentro de una zona más amplia, como lo es la cuenca atmosférica, implica una perspectiva de acción en donde la relación intergubernamental que se establece tiene que ser constantemente fortalecida, lo mismo con sus instrumentos normativos como operativos, bajo la lupa no sólo de un reducido número de expertos en el tema, sino también de grupos sociales más extensos bajo condiciones de información que logren que el tema sea constantemente del dominio público.
Los criterios rectores, normativos como programáticos, para enfrentar la contaminación atmosférica, por su sola existencia, no conducen directamente a mejorar la calidad del aire en la ZMVM, aunque marca la pauta para lograrlo. Ambos tipos de criterios se han ajustado a las condiciones técnico-científicas de su momento, así como a condiciones políticas y sociales existentes; sin embargo, esta transición temporal es mediada por un proceso de negociación social: en ocasiones los actores que intervienen en este proceso anteponen sus propios intereses sobre el interés colectivo. Los procesos de negociación entre autoridades y actores sociales tendrían que fortalecerse en la medida en que mejoren las condiciones de justicia e información ambiental.
5. Al inicio de esta investigación planteé el argumento de que la apropiación de la naturaleza es un tema político por excelencia, ya que el consumo material de recursos naturales está estrechamente ligado al poder y que éste recupera y politiza prácticas culturales y sociales en su esfera directa de influencia. Como se ha señalado a lo largo del documento, esto no sucede sin antes mediar una serie de conflictos de intereses entre diversos actores; sin embargo, los conflictos son mediados por un proceso de legitimación en el diseño de la agenda ambiental que requiere la política pública, en función del poder en turno y la capacidad de presión de los grupos de interés, los sesgos culturales, los medios de comunicación y las actitudes y valores de los distintos actores sociales.
La aspiración a una homogenización de estándares elevados de vida material, es evidente en la ZMVM, el ejemplo más notorio en este proceso es el consumo de automóviles particulares –como señalaron diversos grupos de ecologistas- los cuales han impuesto las condiciones para la utilización y transformación de la metrópolis; el automóvil es el mejor ejemplo para mostrar lo que le puede pasar a una ciudad si las decisiones que se toman son unilaterales. Por ejemplo, frenar la contaminación atmosférica y eliminar los contenidos de plomo en las gasolinas sólo fue posible gracias a procesos de apertura democrática en donde amplios y diversos sectores de la sociedad participaron, no sólo en la consulta, para proponer medidas correctivas al problema de contaminación vía el uso excesivo del automóvil. La independencia y libertad de los individuos que viene asociada con el uso del automóvil –en una lógica del derecho individualista que produce los congestionamientos actuales de tráfico– se impone.
Si bien en los primeros años del consumo de vehículos, las características y tamaño de éstos fueron impuestas por las preferencias del consumidor, lo que ocasionó automóviles más grandes y de mayor consumo energético, actualmente, los incrementos en el precio del petróleo y la contaminación ambiental que generan han modificado esta tendencia, pero aún no existen los incentivos necesarios en la sociedad para tener un consumo más responsable con vehículos con otro tipo de tecnologías ambientalmente más amigables, como pueden ser los automóviles eléctricos o híbridos, los cuales sí forman parte de políticas públicas en materia de control de la calidad del aire en otros países; aunque habría que valorar cuál es el umbral óptimo de vehículos dentro de la ZMVM, (en el sentido expresado por Ivan Illich), y valorar si nuevas infraestructuras viales sólo aletargan el inminente overshoot o sobrepasamiento vial.
El análisis respecto a la correlación entre la presencia de algunos contaminantes atmosféricos y su potencial daño a la salud ha quedado demostrada por la mayoría de los estudios técnicos respectivos, incluso se sabe que las enfermedades respiratorias aumentan en la medida en que aumentan las concentraciones de algunos contaminantes como el benceno, el ozono y las PM10, al mismo tiempo, una continua exposición a diversos contaminantes atmosféricos reduce la capacidad natural de las personas para enfrentar diversas enfermedades al reducir las defensas en el organismo.
6. La etapa de mayor auge de soluciones técnicas del problema, ahora da paso a propuestas sociales que no necesariamente reflejan las condiciones de rigurosidad científica en que se contextualiza el problema, más bien se construyen en esquemas que se manifiestan en las propuestas de los diversos actores sociales, quienes actúan en redes locales e internacionales lo que les permite movilizar propuestas que surgen desde diversos contextos en donde se manifiesta el problema de contaminación atmosférica, estos grupos comparten experiencias de éxito o fracaso de las políticas para el mejoramiento de la calidad del aire, lo que les permite realizar propuestas de actuación que no necesariamente tienen que ver con las propuestas técnicas, ya que cuando identifican el riesgo y lo internalizan en su discurso y sus acciones generan propuestas de política pública para contrarrestarlo, como se ha visto con base en sus creencias, idiosincrasia y arreglos institucionales independientemente de evaluar su pertinencia y efectividad.
7. La movilización social ha sido un factor determinante para frenar políticas públicas que no proveían una respuesta al problema de la contaminación. El perfeccionamiento de instrumentos jurídicos y de nuevas instituciones ambientales es otro factor determinante en el éxito de la política ambiental, como se ha visto en la evolución de los programas Proaire; sin embargo la contaminación persiste, se reconoce que han desaparecido algunos contaminantes en el aire como el plomo, pero continúan otros. Como se ha podido constatar a lo largo de diversos capítulos seguramente las diversas instituciones encargadas del tema y sus instrumentos legales continuaran modificando su estructura, adecuándose a las
necesidades actuales; sería un error pensar que son inamovibles: tanto la ley como las instituciones son perfectibles y en la medida en que tiendan a esta flexibilidad con el respaldo ciudadano, el ambiente saldrá ganando como lo muestran los análisis históricos aquí presentados.
Las autoridades en sus distintos ámbitos de influencia en ocasiones desmeritan el valor discursivo alternativo de los grupos ecologistas de la cuidad, quienes, como previamente se ha señalado, denuncian que los megaproyectos de la ciudad sólo convierten a la naturaleza en una mercancía más y que la supuesta modernización y desarrollo nunca ha llegado para la mayoría de la población que mantiene bajos niveles educativos y pocos incentivos económicos, ya que señalan que se destruye la cultura tradicional y que al mercantilizar a la naturaleza sólo facilita a los políticos hacer grandes negocios con las tierras expropiadas o con las concesiones y permisos de transporte o autorizaciones de cambio de uso de suelo o en la contratación de las grandes obras urbanas, como fue el caso de los segundos pisos, o la actual línea 12 del metro denunciada por estos grupos de ecologistas, quienes se han pronunciado porque sus demandas deben reencontrarse con los managements públicos, para enriquecer las acciones a favor de la calidad del aire de la ZMVM.
En síntesis, la aportación de la tesis reside en dar cuenta de la evolución de la política de calidad del aire de forma estructurada; del análisis de las diversas formas de participación social que existen en nuestro sistema institucional y jurídico a la luz del concepto de democracia ecológica, situándose dentro de las modernas corrientes de pensamiento en materia ambiental, para sentar bases para la deliberación de futuras reformas del marco jurídico, que podría permitir la inclusión de las propuestas que provienen del sector social, fundamentadas en la inclusión y redistribución en la forma en que se toman las decisiones para dar paso al concepto de gobernanza ambiental en el sentido aquí expresado. En la arena internacional es frecuente encontrar el uso del concepto de gobernanza ambiental, tanto en la formulación de políticas como para referirse a la gestión o a los problemas de investigación, precisamente en los temas ambientales que no conocen fronteras territoriales como lo es el de la protección de la calidad del aire. Esta investigación viene a aportar concreción sobre este concepto en el ámbito de la política ambiental mexicana. La gobernanza ambiental, concretamente en el tema de calidad del aire fomenta la eficacia y legitimidad ya que promueve valores morales de razón, justicia y orden bajo el apoyo del fomento democrático de instituciones nacionales e internacionales que promueven la presencia de diferentes grupos sociales en los cuerpos gubernamentales para las diferentes etapas de la política ambiental, en este sentido, la participación social resulta imprescindible para apuntalar la legitimidad del sistema democrático ya que sin la validación ciudadana se acrecentaría la pérdida de legitimidad de las instituciones, su rendimiento y sobre todo la confianza depositada de los ciudadanos.
8. Las variables sobre acceso a la información ambiental del sector gubernamental, sobre los mecanismos de participación social, de justicia y democracia ambiental y sobre el fortalecimiento del sector ambiental planteadas como instrumentos de análisis en los cuestionarios aplicados en las entrevistas, amplían el conocimiento existente sobre las capacidades institucionales existentes en el tema; estas capacidades, como se ha visto, muestran un significativo fortalecimiento, lo mismo ocurre con las estructuras y redes de los actores sociales, los cuales, en el análisis del tema mantienen una serie de propuestas tendientes a mejorar la movilidad social como respuesta al problema.
Desde esta perspectiva, se supera la fase de gobernabilidad centralizada, que fue caracterizada por un gobierno jerárquico unilateral, para dar paso a la época de gobernanza, en donde los gobiernos han dejado de poseer el monopolio en la toma de decisiones, y se han convertido en un actor más en los actuales procesos de gobernación colectiva, ahora la participación social en los procesos de gobernanza se caracterizan por redes inter-organizacionales, auto organizadas, interdependientes, con interacciones permanentes entre los miembros de la red para el intercambio de recursos, la confianza y una significativa autonomía respecto del Estado, en cual ahora le corresponde un papel de liderazgo en todo el proceso de gestión y apoyo de redes sociales.
La estructura institucional en el tema, transita por diferentes reformas para potenciar su capacidad institucional y las condiciones de acceso y participación de los actores sociales, tendiente a empoderarlos en la construcción de la política pública, como pudo apreciarse en los análisis previos, lo que permite abrir ventanas de diálogo con los
diferentes sectores y permite, una retroalimentación permanente entre el sector ambiental y el sector social.
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Abstract:The following paper is a summary of my thesis paper: social participation in environmental politics of quality of air in Mexico City; and describe the important role to play non-profit sector in protecting the environment and preserving quality of air beyond technical and scientific proposals.
Keywords: Democracia ecológica; Participación social; Gobernanza ambiental; Calidad del aire.
Introducción
El deterioro en la calidad del aire en las grandes zonas metropolitanas obliga a realizar acciones para evitar y corregir este serio problema; desde la perspectiva oficial se establece que las nuevas tecnologías pueden reducir la contaminación, sin embargo existen propuestas sociales que podrían mitigar el problema. Las cuales incluyen mayor participación social como uno de los elementos en donde los individuos o grupos organizados de individuos, forman parte de la definición o construcción del problema, para ofrecer alternativas sociales en el manejo integral del tema, con lo que se fortalecerían los mecanismos democráticos en los problemas ecológicos. El diseño de la política de control a la contaminación atmosférica requiere de una participación social amplia y extensa como una variable significativa, en la formulación, puesta en marcha, seguimiento y control de la política ambiental, particularmente en los programas para el control de la calidad del aire en la ZMVM.
El contenido de este trabajo sintetiza mi tesis doctoral Política de calidad del aire y participación social en la Zona Metropolitana del Valle de México: Entre las soluciones técnicas y las propuestas sociales (Huacuz, R. 2009) e incluye el análisis de tres temas entrelazados: el primero de ellos es sobre el problema de contaminación atmosférica y de mala calidad del aire en la Cuenca del Valle de México; el segundo es sobre la gestión de la política ambiental en la ZMVM, y finalmente sobre el desarrollo de la participación social en la problemática de calidad del aire.
Metodología
El supuesto inicial de esta investigación estableció como hipótesis central que la política de la calidad del aire adolece de una participación social activa, tanto para la definición del problema, como para la puesta en marcha de planes y programas que garanticen una mayor equidad y justicia ambiental, ya que el Estado mexicano conserva rasgos de autoritarismo y centralismo fuertemente enraizado en su cultura y prácticas sociopolíticas, y a pesar de los recientes cambios político-administrativos en su estructura, siguen subsistiendo decisiones unilaterales y selectivas en la formulación de las políticas ambientales, al margen de los intereses colectivos y en detrimento de su legitimidad y eficacia. Las preguntas generales de la investigación que dieron paso a diferentes objetivos de trabajo fueron:
1 ¿Cómo influye la participación social en la política de calidad del aire en la ZMVM?
2 ¿Cómo se promueve e incentiva su participación y cuáles son los principales actores que confluyen en el tema?
3 ¿Qué garantías y derecho a la información tiene el sector social? Finalmente, fue importante saber si la participación social influye en mejorar la calidad del aire en la ZMVM.
El trabajo de campo se desarrollo bajo la metodología cualitativa, los principales instrumentos para la recolección de datos fueron dos tipos de entrevistas en profundidad una para OSC y otra para expertos (ambas entrevistas son semiestructuradas y forman parte de un ejercicio intelectual que permite complementar las relaciones entre los elementos históricos y bibliográficos que se presentan en el trabajo de tesis) así como participación en distintos eventos para complementar la información documental (Atkinson y Silverman,1997; Bogdan y Taylor, 1996). La propuesta metodológica para evaluar el trabajo de campo y las entrevistas para determinar la presencia de una participación selectiva o social que tienda hacia la construcción de una democracia ecológica, retoma el trabajo realizado por la Red Iniciativa de Acceso- México en su estudio Situación de acceso a la información, a la participación y a la justicia ambientales en México 2004. (Iniciativa de acceso México, 2004) bajo cuatro variables de análisis:
1. Acceso a la información ambiental gubernamental.
2. Mecanismos de participación social.
3. Justicia y democracia ambiental.
4. Fortalecimiento de las OSC.
Discusión y resultados
El contenido del trabajo de investigación se compone de cinco capítulos y un anexo metodológico. El supuesto inicial señala que la política de calidad del aire adolece de una participación social activa que garantice una mayor equidad y justicia ambiental; además pretende exponer que existe una debilidad institucional en la política ambiental mexicana para desarrollar este planteamiento. El capítulo I es una exploración general sobre el debate actual del concepto de democracia, particularmente la propuesta de “democracia ecológica”; en segundo lugar se presenta un análisis conceptual sobre la participación social, lo cual conduce a revisar la discusión de las características de las políticas públicas en materia ambiental. En el capítulo II se presenta una reflexión crítica de los mecanismos actuales de participación que la ciudadanía enfrenta en la construcción de las políticas para la prevención y control de la contaminación atmosférica en México, en el marco de las estructuras de procuración de justicia ambiental, en los ámbitos internacional y nacional. Se reconoce que el Estado está transitando por una débil estructura institucional y se plantea la necesidad de enmarcar el tema dentro de la capacidad institucional, entendida como las reglas de juego -formales e informales- en que se estructuran las relaciones entre individuos, grupos de individuos y el gobierno, para consolidar el desempeño de este sector ambiental. El capítulo III es un análisis general de la gestión intergubernamental de la calidad del aire en la Zona Metropolitana del Valle de México (ZMVM), para determinar el grado de actuación e influencia que tiene el sector social en el diseño, promoción y seguimiento de
las actuales políticas ambientales contra la contaminación del aire en este lugar; ello tendrá la finalidad de la realización de un análisis crítico y valorativo del contexto para determinar la validez de la hipótesis inicial sobre la débil participación social en la política de calidad del aire. En el capítulo IV se determina el contexto territorial y social del problema, se analiza el tipo de participación dentro de los distintos planes y programas existentes y se plantea contrastarlo con la revisión de algunos de los efectos observados en el trabajo de campo. Por último, en el capítulo V se presentan los resultados extraídos del trabajo de campo en un análisis de las entrevistas realizadas, para determinar las características de la participación social en la política de calidad de aire en la ZMVM, y poder presentar diversas conclusiones finales que arrojó esta investigación.
Conclusiones
1. El desarrollo de la investigación documental y las entrevistas semi-estructuradas de un importante número de actores involucrados en el tema me llevó a modificar el supuesto inicial. En las últimas cuatro décadas han existido fluctuaciones en la relación sociedad-estado: en algunos momentos se ha incrementado la participación, por ejemplo, en las etapas que coinciden con la elaboración de programas de mejoramiento de la calidad del aire en la Zona Metropolitana de la Ciudad de México. En estos lapsos temporales, un nutrido grupo de organizaciones sociales se han involucrado en la definición y puesta en operación de las programas para mejorar la calidad del aire en la ZMVM; en otros momentos, cuando el tema ha pasado a segundo término, se dejan a un lado sus propuestas y pareciera que se diluye la participación de algunos sectores sociales.
A pesar de que el marco institucional se ha fortalecido, la participación social en el tema más bien responde a la construcción o reconstrucción social del problema, como lo han demostrado algunos trabajos de investigación, en donde los actores sociales formulan y definen el problema por diversas circunstancias, entre las que destacan el proceso de legitimación en el diseño de la agenda ambiental, las relaciones de poder, la capacidad de presión de los grupos de interés, los sesgos culturales, los medios de comunicación y las actitudes y valores de los decidores públicos, y finalmente, la interrelación familiar o conflictiva que se establezca entre los actores sociales.
El problema de participación social se agudiza en la medida en que la extensión territorial de la mancha urbana abarca otros municipios del Estado de México,; por ejemplo, la movilidad social no tiene referente territorial, los problemas urbanos que requieren de la colaboración vecinal se ven limitados cuando su contexto territorial se extiende entre diversos municipios y delegaciones en donde las acciones de política ambiental no tienen una colaboración compartida, los diferentes gobiernos locales, generalmente son espacios en donde los principios de objetividad, transparencia y derechos a la información ambiental generalmente son sacrificados por acciones de compadrazgo o la urgencia en dar respuesta a las demandas fundadas en visiones parciales o sesgadas, por lo que abunda la ilegalidad y la corrupción en materia ambiental; bajo estas circunstancias el problema de contaminación atmosférica pareciera irresoluble en el corto y mediano plazo, por más recursos técnicos y científicos que se desarrollen e implementen.
2. Por otra parte, consideraba como un supuesto hipotético la existencia de decisiones unilaterales en la formulación de las políticas ambientales al margen de los intereses colectivos; sin embargo no todo es así, es importante matizar esta afirmación. La investigación muestra distintos ciclos de participación en periodos en donde los actores sociales tienen una incidencia más directa en la toma de decisiones y otros en donde disminuye considerablemente esta participación. Actualmente, la participación en el tema se encuentra restringida a grupos selectos de individuos identificados como expertos en el tema, por el discurso altamente especializado que dominan. Sin embargo, han surgido nuevos instrumentos normativos para contrarrestar la centralidad en el diseño de la política ambiental, lo que permite corregir el planteamiento inicial respecto a la centralidad de la política de calidad del aire, ya que en la interacción del entramado complejo de intereses entre individuos o grupos de individuos a lo largo del tiempo –como se ha visto en el análisis desarrollado en los capítulos II y III–; ha existido la necesidad de descentralizar el tema y plantearlo como una acción horizontal (intergubernamental) para incrementar el éxito de las propuestas. Sin duda, la participación social es uno de los principales componentes que permiten mejorar la calidad del aire; las autoridades en el tema saben que las propuestas sociales, como parte de sus prácticas cotidianas de política ambiental, mejoran y amplían el desempeño de credibilidad ante los grupos sociales, tal como se ha mostrado en el capítulo III, sobre el problema de contaminación atmosférica y la gestión
pública en la ZMVM; con el avance en este sentido de los programas contra la contaminación atmosférica.
3. La propuesta metodológica del trabajo de tesis que permite corregir estos planteamientos, implicó el desarrollo de varios objetivos. Entre éstos destaca el desarrollo conceptual de conceptos como: democracia ecológica, gobernanza ambiental y el de participación social desarrollados con este fin en el capítulo I sobre Democracia ecológica.
Cuando las decisiones las toman y ejecutan aquellos representantes electos del gobierno, a quienes los ciudadanos delegan la mayoría de las tareas y cuando estas acciones son resultado sólo de una pequeña élite, que legitima su poder con el voto que le ha otorgado la ciudadanía, estamos ante una democracia representativa; pero cuando existe una postura más incluyente de los ciudadanos en todas las acciones del gobierno, cuando se garantizan efectivamente todo tipo de derechos (civiles, culturales, económicos, políticos, sociales), principalmente el de ser informado y en donde la libertad de expresión y participación es fundamental, estamos ante una democracia participativa. La evolución de este tipo de democracia hacia una en donde el medioambiente pasa a ser uno de los temas centrales de las acciones administrativas, técnicas y científicas del Estado, en donde la relación hombre-naturaleza se reintegra bajo los contextos variados que la naturaleza proporciona, estamos hablando de la propuesta de democracia ecológica. Esta propuesta de democracia busca revertir las tendencias de deterioro del los ecosistemas terrestres y mejorar las condiciones económicas y sociales de la población, reivindica la diversidad biológica y cultural, bajo el reconocimiento de la existencia de una múltiple gama de actores sociales con múltiples discursos y que se interrelacionan para producir decisiones que son fruto de la deliberación y del consenso.
Lograr insertar esta propuesta paradigmática de democracia ecológica en el contexto actual, implicó, para otros países, cambios en sus estructuras de política y participación, en donde se incluyeron más debates y discusiones, no sólo en el sentido de legitimidad, sino también; previamente a la toma de decisiones, desde las estructuras de gobierno transfronterizas (que es el contexto en el que ha surgido el concepto). El fomento de comités ciudadanos, con nuevos procedimientos democráticos, que estandaricen esquemas de participación colectiva, en donde se garantice una participación legal efectiva para cada ciudadano y mayor inclusión de las propuestas que surgen de la sociedad civil, es el camino para lograr la democracia ecológica como señalaron algunos de los grupos sociales entrevistados.
En México, son pocos los avances de la política ambiental en este sentido: en ocasiones la política ambiental se presenta contradictoria por el tipo de acciones que el gobierno emprende; por ejemplo, se busca el incremento en la demanda de combustibles fósiles con mayor extracción petrolera y creación de refinerías; y se demoran normas de eficacia para el consumo de combustibles, así como normas para el fomento de eco-tecnologías que fomentarían las llamadas tecnologías verdes. Y se centran en propuestas científicas dejando de lado las propuestas que provienen del sector social, Estas propuestas, como previamente se ha señalado, buscan reducir la dependencia en el consumo de combustibles fósiles, limitar la expansión de la mancha urbana sobre las áreas de conservación, reducir el flujo vehicular, en síntesis reevaluar nuestro estilo de vida, relocalizar nuestras actividades de producción y consumo y reconceptualizar nuestros referentes de crecimiento y desarrollo.
Pese a lo anterior, prevalece un claro avance en las acciones tendientes al fortalecimiento de la participación social y la evolución histórica de movimientos que fomentan la justicia ambiental así lo demuestra. Existen diversas acciones tendientes a mejorar la calidad del aire en la ZMVM que comprenden diversos niveles de participación, y que van desde una simple consulta o iniciativa, hasta procesos de concertación y gestión; sin embargo, para lograr la propuesta ecológica de democracia antes descrita es fundamental avanzar hacia los niveles superiores de participación deliberativa en las acciones más importantes de la política de calidad del aire; en este esquema ideal los ciudadanos informados deberían de colaborar y debatir activamente con los representantes gubernamentales en el control, seguimiento y supervisión de las acciones de esta política.
4. Otros de los objetivos planteados implicaron analizar el marco institucional y de gestión intergubernamental para la prevención y control de la contaminación atmosférica en la ZMVM (capítulo III y IV), dentro de los cuales tiene lugar la participación social. Si bien la gestión de la calidad del aire contempla una serie de criterios que rigen el ejercicio de esta política ambiental, el análisis realizado apunta hacia una inadecuada actuación de diversas dependencias; el problema no es por falta de recursos económicos que impidan lograr las acciones previstas en los instrumentos rectores como el Proaire, ya que como pudo constatarse con la investigación, se han invertido millones de pesos en diferentes etapas y sólo se ha postergado el incremento de varios contaminantes. Nuestro estilo de vida, la dinámica de crecimiento poblacional y su distribución geográfica dentro de este territorio, propicia patrones de movilidad y consumo que inciden en el problema. Por otra parte, los componentes políticos, de coyuntura social, la corrupción y el desinterés de algunas autoridades y la apatía de las distintas comisiones creadas para abordar el tema, así como otros problemas ambientales de mayor atención, hacen constatar la necesidad de abrir mayores canales de diálogo con la sociedad, para enfatizar no sólo la atención técnico-científica del problema, sino también las alternativas que ofrecen las perspectivas sociológicas y antropológicas presentes en el discurso de los grupos ecologistas más radicales.
El problema de calidad el aire escapa, por su propia naturaleza, a una gestión territorial limitada como señalaron diversos actores sociales; la interacción de distintos ámbitos de gobierno dentro de una zona más amplia, como lo es la cuenca atmosférica, implica una perspectiva de acción en donde la relación intergubernamental que se establece tiene que ser constantemente fortalecida, lo mismo con sus instrumentos normativos como operativos, bajo la lupa no sólo de un reducido número de expertos en el tema, sino también de grupos sociales más extensos bajo condiciones de información que logren que el tema sea constantemente del dominio público.
Los criterios rectores, normativos como programáticos, para enfrentar la contaminación atmosférica, por su sola existencia, no conducen directamente a mejorar la calidad del aire en la ZMVM, aunque marca la pauta para lograrlo. Ambos tipos de criterios se han ajustado a las condiciones técnico-científicas de su momento, así como a condiciones políticas y sociales existentes; sin embargo, esta transición temporal es mediada por un proceso de negociación social: en ocasiones los actores que intervienen en este proceso anteponen sus propios intereses sobre el interés colectivo. Los procesos de negociación entre autoridades y actores sociales tendrían que fortalecerse en la medida en que mejoren las condiciones de justicia e información ambiental.
5. Al inicio de esta investigación planteé el argumento de que la apropiación de la naturaleza es un tema político por excelencia, ya que el consumo material de recursos naturales está estrechamente ligado al poder y que éste recupera y politiza prácticas culturales y sociales en su esfera directa de influencia. Como se ha señalado a lo largo del documento, esto no sucede sin antes mediar una serie de conflictos de intereses entre diversos actores; sin embargo, los conflictos son mediados por un proceso de legitimación en el diseño de la agenda ambiental que requiere la política pública, en función del poder en turno y la capacidad de presión de los grupos de interés, los sesgos culturales, los medios de comunicación y las actitudes y valores de los distintos actores sociales.
La aspiración a una homogenización de estándares elevados de vida material, es evidente en la ZMVM, el ejemplo más notorio en este proceso es el consumo de automóviles particulares –como señalaron diversos grupos de ecologistas- los cuales han impuesto las condiciones para la utilización y transformación de la metrópolis; el automóvil es el mejor ejemplo para mostrar lo que le puede pasar a una ciudad si las decisiones que se toman son unilaterales. Por ejemplo, frenar la contaminación atmosférica y eliminar los contenidos de plomo en las gasolinas sólo fue posible gracias a procesos de apertura democrática en donde amplios y diversos sectores de la sociedad participaron, no sólo en la consulta, para proponer medidas correctivas al problema de contaminación vía el uso excesivo del automóvil. La independencia y libertad de los individuos que viene asociada con el uso del automóvil –en una lógica del derecho individualista que produce los congestionamientos actuales de tráfico– se impone.
Si bien en los primeros años del consumo de vehículos, las características y tamaño de éstos fueron impuestas por las preferencias del consumidor, lo que ocasionó automóviles más grandes y de mayor consumo energético, actualmente, los incrementos en el precio del petróleo y la contaminación ambiental que generan han modificado esta tendencia, pero aún no existen los incentivos necesarios en la sociedad para tener un consumo más responsable con vehículos con otro tipo de tecnologías ambientalmente más amigables, como pueden ser los automóviles eléctricos o híbridos, los cuales sí forman parte de políticas públicas en materia de control de la calidad del aire en otros países; aunque habría que valorar cuál es el umbral óptimo de vehículos dentro de la ZMVM, (en el sentido expresado por Ivan Illich), y valorar si nuevas infraestructuras viales sólo aletargan el inminente overshoot o sobrepasamiento vial.
El análisis respecto a la correlación entre la presencia de algunos contaminantes atmosféricos y su potencial daño a la salud ha quedado demostrada por la mayoría de los estudios técnicos respectivos, incluso se sabe que las enfermedades respiratorias aumentan en la medida en que aumentan las concentraciones de algunos contaminantes como el benceno, el ozono y las PM10, al mismo tiempo, una continua exposición a diversos contaminantes atmosféricos reduce la capacidad natural de las personas para enfrentar diversas enfermedades al reducir las defensas en el organismo.
6. La etapa de mayor auge de soluciones técnicas del problema, ahora da paso a propuestas sociales que no necesariamente reflejan las condiciones de rigurosidad científica en que se contextualiza el problema, más bien se construyen en esquemas que se manifiestan en las propuestas de los diversos actores sociales, quienes actúan en redes locales e internacionales lo que les permite movilizar propuestas que surgen desde diversos contextos en donde se manifiesta el problema de contaminación atmosférica, estos grupos comparten experiencias de éxito o fracaso de las políticas para el mejoramiento de la calidad del aire, lo que les permite realizar propuestas de actuación que no necesariamente tienen que ver con las propuestas técnicas, ya que cuando identifican el riesgo y lo internalizan en su discurso y sus acciones generan propuestas de política pública para contrarrestarlo, como se ha visto con base en sus creencias, idiosincrasia y arreglos institucionales independientemente de evaluar su pertinencia y efectividad.
7. La movilización social ha sido un factor determinante para frenar políticas públicas que no proveían una respuesta al problema de la contaminación. El perfeccionamiento de instrumentos jurídicos y de nuevas instituciones ambientales es otro factor determinante en el éxito de la política ambiental, como se ha visto en la evolución de los programas Proaire; sin embargo la contaminación persiste, se reconoce que han desaparecido algunos contaminantes en el aire como el plomo, pero continúan otros. Como se ha podido constatar a lo largo de diversos capítulos seguramente las diversas instituciones encargadas del tema y sus instrumentos legales continuaran modificando su estructura, adecuándose a las
necesidades actuales; sería un error pensar que son inamovibles: tanto la ley como las instituciones son perfectibles y en la medida en que tiendan a esta flexibilidad con el respaldo ciudadano, el ambiente saldrá ganando como lo muestran los análisis históricos aquí presentados.
Las autoridades en sus distintos ámbitos de influencia en ocasiones desmeritan el valor discursivo alternativo de los grupos ecologistas de la cuidad, quienes, como previamente se ha señalado, denuncian que los megaproyectos de la ciudad sólo convierten a la naturaleza en una mercancía más y que la supuesta modernización y desarrollo nunca ha llegado para la mayoría de la población que mantiene bajos niveles educativos y pocos incentivos económicos, ya que señalan que se destruye la cultura tradicional y que al mercantilizar a la naturaleza sólo facilita a los políticos hacer grandes negocios con las tierras expropiadas o con las concesiones y permisos de transporte o autorizaciones de cambio de uso de suelo o en la contratación de las grandes obras urbanas, como fue el caso de los segundos pisos, o la actual línea 12 del metro denunciada por estos grupos de ecologistas, quienes se han pronunciado porque sus demandas deben reencontrarse con los managements públicos, para enriquecer las acciones a favor de la calidad del aire de la ZMVM.
En síntesis, la aportación de la tesis reside en dar cuenta de la evolución de la política de calidad del aire de forma estructurada; del análisis de las diversas formas de participación social que existen en nuestro sistema institucional y jurídico a la luz del concepto de democracia ecológica, situándose dentro de las modernas corrientes de pensamiento en materia ambiental, para sentar bases para la deliberación de futuras reformas del marco jurídico, que podría permitir la inclusión de las propuestas que provienen del sector social, fundamentadas en la inclusión y redistribución en la forma en que se toman las decisiones para dar paso al concepto de gobernanza ambiental en el sentido aquí expresado. En la arena internacional es frecuente encontrar el uso del concepto de gobernanza ambiental, tanto en la formulación de políticas como para referirse a la gestión o a los problemas de investigación, precisamente en los temas ambientales que no conocen fronteras territoriales como lo es el de la protección de la calidad del aire. Esta investigación viene a aportar concreción sobre este concepto en el ámbito de la política ambiental mexicana. La gobernanza ambiental, concretamente en el tema de calidad del aire fomenta la eficacia y legitimidad ya que promueve valores morales de razón, justicia y orden bajo el apoyo del fomento democrático de instituciones nacionales e internacionales que promueven la presencia de diferentes grupos sociales en los cuerpos gubernamentales para las diferentes etapas de la política ambiental, en este sentido, la participación social resulta imprescindible para apuntalar la legitimidad del sistema democrático ya que sin la validación ciudadana se acrecentaría la pérdida de legitimidad de las instituciones, su rendimiento y sobre todo la confianza depositada de los ciudadanos.
8. Las variables sobre acceso a la información ambiental del sector gubernamental, sobre los mecanismos de participación social, de justicia y democracia ambiental y sobre el fortalecimiento del sector ambiental planteadas como instrumentos de análisis en los cuestionarios aplicados en las entrevistas, amplían el conocimiento existente sobre las capacidades institucionales existentes en el tema; estas capacidades, como se ha visto, muestran un significativo fortalecimiento, lo mismo ocurre con las estructuras y redes de los actores sociales, los cuales, en el análisis del tema mantienen una serie de propuestas tendientes a mejorar la movilidad social como respuesta al problema.
Desde esta perspectiva, se supera la fase de gobernabilidad centralizada, que fue caracterizada por un gobierno jerárquico unilateral, para dar paso a la época de gobernanza, en donde los gobiernos han dejado de poseer el monopolio en la toma de decisiones, y se han convertido en un actor más en los actuales procesos de gobernación colectiva, ahora la participación social en los procesos de gobernanza se caracterizan por redes inter-organizacionales, auto organizadas, interdependientes, con interacciones permanentes entre los miembros de la red para el intercambio de recursos, la confianza y una significativa autonomía respecto del Estado, en cual ahora le corresponde un papel de liderazgo en todo el proceso de gestión y apoyo de redes sociales.
La estructura institucional en el tema, transita por diferentes reformas para potenciar su capacidad institucional y las condiciones de acceso y participación de los actores sociales, tendiente a empoderarlos en la construcción de la política pública, como pudo apreciarse en los análisis previos, lo que permite abrir ventanas de diálogo con los
diferentes sectores y permite, una retroalimentación permanente entre el sector ambiental y el sector social.
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